Praktyczne aspekty opracowania „uchwały krajobrazowej”

Opracowanie „uchwały krajobrazowej” nadal stanowi dla samorządów lokalnych swego rodzaju pionierskie wyzwanie. Od momentu wejścia w życie ustawy krajobrazowej opracowano 37 uchwał, co daje możliwość dokonania wstępnego przeglądu konkretnych przypadków. Prezentujemy zebrane doświadczenia oraz wskazówki dla samorządów w wybranych aspektach kształtowania krajobrazu.

1. Wstęp

Począwszy od września 2015 roku samorządy gminne dysponują nowym instrumentem ochrony i kształtowania krajobrazu, jakim jest uchwała w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (dalej: uchwała krajobrazowa).

Uchwała krajobrazowa sporządzana jest na podstawie art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp). Ten akt prawa miejscowego jest narzędziem fakultatywnym.

Aktualnie w obrocie prawnym jest 37 uchwał krajobrazowych i chociaż prace podejmują kolejne gminy, liczba ta nadal jest niesatysfakcjonująca z punktu widzenia ochrony i kształtowania krajobrazu na obszarze kraju.

Powściągliwość władz lokalnych w opracowaniu uchwał krajobrazowych wynika m. in. z niedoskonałości samej ustawy (np. nieprecyzyjność definicji, braki i niekonsekwencje w zakresie regulacji), braku ukształtowanego orzecznictwa w zakresie treści przyjmowanych uchwał czy z obaw gmin o roszczenia odszkodowawcze.

W oczekiwaniu na orzecznictwo

Proces kształtowania się orzecznictwa jest w toku, niemniej omówienie wybranych dotychczasowych rozstrzygnięć w postępowaniach administracyjnych może być pomocne dla samorządów rozważających podjęcie prac nad uchwałą krajobrazową.

W tym miejscu należy wspomnieć o istotnym dla orzecznictwa kroku podjętym przez Naczelny Sąd Administracyjny. Po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej firmy z branży reklamowej od wyroku WSA w Opolu z 5 października 2017 r., (sygn. ak II SA/Op 196/17), NSA (6 czerwca 2019 roku) postanowił przedstawić Trybunałowi pytanie prawne dotyczące zgodności art. 37a ust. 9 upzp z Konstytucją.

W efekcie kolejne sprawy sądowo-administracyjne zostały wstrzymane do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny.

2. Definicje pojęć dotyczących reklamy

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w następujący sposób określa pojęcia związane z eksponowaniem reklamy i informacji:

    • Reklama - to upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Jest to więc informacja niematerialna, w przeciwieństwie do materialnych nośników reklamy, jakimi są tablice i urządzenia reklamowe oraz szyldy.
    • Przez tablicę reklamową należy rozumieć - przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.
    • Urządzenie reklamowe – to przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.
    • Szyldem - jest tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe informujące o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują.  

  

Wobec dużej ogólności i pojemności tych definicji, uchwałodawcy podejmują próby doprecyzowania i wyodrębnienia różnych rodzajów reklam, w celu lepszego dostosowania regulacji do lokalnych uwarunkowań.

Reklama wyborcza

Przykład uchwały krajobrazowej Gdańska (Uchwała Nr XLVIII/1465/18 Rady Miasta Gdańska z 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. U. W. Pomorskiego, poz. 1034) pokazuje, iż możliwe jest doprecyzowanie definicji i regulacji dotyczących materiałów wyborczych.

W uchwale ustalono, że reklama wyborcza to materiał wyborczy, referendalny lub reklama kandydatów do Rad Jednostek Pomocniczych sytuowanych na potrzeby kampanii wyborczych (parlamentarnych, prezydenckich, do jednostek samorządu terytorialnego lub do Rad Jednostek Pomocniczych), a urządzenie wyborcze – wolnostojąca konstrukcja przeznaczona do mocowania do niej reklamy wyborczej.

Chociaż pierwotnie uznana za niedopuszczalną w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody, definicja reklamy wyborczej została utrzymana wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 328/18.

Orzecznictwo

W przywołanej ustawowej definicji reklamy mowa jest o „informacji promującej osoby” lub „ruchy społeczne”. W ocenie Sądu pierwsze ze wskazanych sformułowań mieści się w pojęciu agitacji wyborczej konkretnego kandydata. Promocja określonego kandydata ubiegającego się o wybór nosi znamiona informacji o osobie. Można by zatem przyjąć, że prowadzenie działalności agitacyjnej jest w świetle prawa równe działalności reklamowej (por. Kamil Makowski, Ustawa krajobrazowa w kampanii wyborczej, LEX/el. 2015).

Przepisy upzp nie zawierają przeciwwskazań do zawarcia w uchwale krajobrazowej stosownych regulacji odnoszących się wprost do sytuacji, jaka powstaje w wyniku prowadzenia kampanii wyborczej. Co więcej, o podleganiu materiałów wyborczych analogicznym zasadom co reklamy świadczy dodatkowo z art. 37c upzp (…). Analizując katalog wyłączeń od stosowania regulacji dotyczącej reklam należy stwierdzić, że celem prawodawcy nie było wyłączenie spod rządów ustawy działalności komitetów wyborczych. Są one więc traktowane na równi z każdą inną działalnością reklamową.

Wyrok WSA w Gdańsku z 18 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 328/18.

Sąd nie stwierdził zarzucanego przez Wojewodę naruszenia przepisów Kodeksu wyborczego:

przepisy wymienionej ustawy i uchwały krajobrazowej dotyczą odmiennych kwestii w zakresie umieszczania materiałów wyborczych.

Orzecznictwo

Regulowanie (reglamentowanie reklam wyborczych na określonych w uchwale zasadach) nie ogranicza możliwości prowadzenia kampanii wyborczej, gdyż zastosowanie ma art. 114 Kodeksu wyborczego, zgodnie z którym wójt niezwłocznie po rozpoczęciu kampanii wyborczej zapewni na obszarze gminy odpowiednią liczbę miejsc przeznaczonych na bezpłatne umieszczanie urzędowych obwieszczeń wyborczych i plakatów wszystkich komitetów wyborczych oraz poda wykaz tych miejsc do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty oraz w Biuletynie Informacji Publicznej. Tym samym przewidziano instrumenty umożliwiające umieszczanie materiałów wyborczych na obszarze gminy w toku kampanii wyborczych.

Wyrok WSA w Gdańsku z 18 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 328/18.

Zanieczyszczenie promocją

W tym miejscu warto również przytoczyć istotny fragment uzasadnienia sądu odnoszący się do celu uchwały krajobrazowej: Podkreślić przy tym należy, że celem uchwały krajobrazowej jest ochrona krajobrazu rozumianego jako postrzeganą przez ludzi przestrzeń, zawierającą elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowaną w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka (art. 2 pkt. 16e upzp). Natomiast powszechnie wiadomym jest, że w toku kampanii wyborczych tak rozumiany krajobraz bywa często zanieczyszczony chaotyczną prezentacją materiałów wyborczych.

Reklama okolicznościowa

Nie podważono zasadności regulacji dotyczących reklam związanych z czasowymi, okolicznościowymi wydarzeniami, ujętych w uchwale krajobrazowej Gdańska. W akcie tym „reklama okolicznościowa” jako taka nie została zdefiniowana, lecz regulacje jej dotyczące wprowadzono niejako pośrednio - poprzez odniesienie do wskazanych w słowniczku wydarzeń okolicznościowych, obejmujących wydarzenia: kulturalne, sportowe, społeczne, religijne, szkolne lub targowe, odbywające się na obszarze miasta.

Dopuszczenia sytuowania takich reklam (tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż szyldy) odnoszą się do wszystkich wydarzeń okolicznościowych lub do miejsca ich odbywania się (np. wyłącznie w granicach obszaru, dla którego sformułowano szczegółowe ustalenia).

Dla tych dopuszczeń określono zasady sytuowania reklamy okolicznościowej, obejmujące formy reklam oraz rodzaje i parametry urządzeń technicznych, na których mogą być zamocowane.

Doświadczenia Mysłakowic

Natomiast konstrukcja przyjęta w uchwale krajobrazowej Mysłakowic (uchwała nr VIII/64/19 Rady Gminy Mysłakowice z 24 kwietnia 2019 r. - Dz.U. W. Dolnośląskiego, poz. 2997))została uznana za istotne naruszenie art. 37a ust. 1 upzp.

Rozstrzygnięcie wojewody

W uzasadnieniu do rozstrzygnięcia nadzorczego nr NK-N.4131.87.2.2019.JW1 Wojewody Dolnośląskiego z 23 maja 2019 r. (Dz. U. W Dolnośląskiego, poz. 3413) czytamy:

W § 5 ust. 1 pkt 1 pkt a i b uchwały, ustalając zasad sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, wskazano, że zakazuje się sytuowania lub umieszczania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w postaci banerów reklamowych, z wyjątkiem reklamy okolicznościowej (definiowanej jako tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe usytuowane w związku z odbywającymi się na terenie gminy wydarzeniami kulturalnymi, sportowymi, promującymi gminę lub region, których montaż następuje najwcześniej w terminie 14 dni przed dniem rozpoczęcia danego wydarzenia i których demontaż następuje najpóźniej w terminie 7 dni od dnia zakończenia danego wydarzenia) oraz murali reklamowych, z wyjątkiem promujących gminę, region, wydarzenia historyczne lub kulturalne.

Wskazane przepisy w sposób preferencyjny traktują reklamy, tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, zawierające określone treści, tj. dotyczące wydarzeń kulturalnych, sportowych i historycznych oraz promujących gminę lub region.

Istotne jest stwierdzenie wojewody - Wprowadzają tym samym rozróżnienie treściowe nie mające związku z wpływem danego elementu na ład przestrzenny, a tym samym naruszają upoważnienie ustawowe.

Rada gminy nie jest uprawniona do tego, aby zasady sytuowania tablic i urządzeń reklamowych wiązać z treściami przekazywanymi na tych tablicach i urządzeniach, co oznacza, że wprowadzając takie regulacje przekroczyła granice upoważnienia ustawowego.

Reklama „mobilna”

Na gruncie obecnych przepisów problem może stanowić również próba uregulowania reklam przenośnych i mobilnych.

Zdefiniowana w Gdańskiej uchwale krajobrazowej reklama przenośna, rozumiana jako wolnostojąca tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe inne niż trwale związane z gruntem, w szczególności: witacz wejściowy, flaga plażowa, powłoki pneumatyczne - nie została podważona.

Jednak już określenie w uchwale krajobrazowej Mysłakowic definicji reklamy mobilnej jako: tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe lub reklama umieszczona na przyczepach samochodowych, lawetach, innych konstrukcjach i pojazdach, służących wyłącznie funkcji reklamowej w tym pojazdach z wyklejoną reklamą szybą przednią itp. oraz reklama obnoszona - spotkało się z zarzutem wojewody przekroczenia upoważnienia ustawowego.

Pojazd: mobilny, czy unieruchomiony?

Biorąc pod uwagę przytoczoną definicję, oraz fakt, iż przepis ten determinuje zakres zakazu sytuowania lub umieszczania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w postaci reklam mobilnych, w uzasadnieniu do rozstrzygnięcia nadzorczego wojewoda wskazuje: należy zwrócić uwagę, że całość regulacji uchwały obejmować ma zasady rozmieszczenia reklam na określonym obszarze gminy, a zatem zakres przedmiotowy uchwały odnosi się do poszczególnych nieruchomości, na których są one lokalizowane. Brak jest natomiast podstaw do dokonywania regulacji odnoszących się do reklamy, która nie jest lokalizowana na danym terenie, lecz która przemieszcza się wraz z obiektem, na którym została zamieszczona, a więc ma charakter mobilny.

Tym samym możliwe jest uregulowanie zasad lokalizowania reklam (tablic reklamowych, urządzeń reklamowych) na przyczepach samochodowych, lawetach, innych konstrukcjach i pojazdach, gdy służą one wyłącznie funkcji reklamowej. W takiej sytuacji są to bowiem przedmioty unieruchomione w terenie, sytuujące reklamę na konkretnej nieruchomości.

Uchwała nie może jednak obejmować kwestii lokalizowania reklam na przyczepach samochodowych, lawetach, innych konstrukcjach i pojazdach, jeżeli poza funkcją reklamową pełniłyby one jakąkolwiek inną, w tym transportową, a zatem miały zachowaną możliwość przemieszczania.

Tym bardziej zaś nie jest możliwe obejmowanie regulacjami uchwały „reklamy obnoszonej”, a więc takiej, która przemieszcza się wraz z osobą prowadzącą aktywność polegającą na upublicznianiu reklamy. Zakaz sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, których zasady określić ma organ stanowiący gminy nie może przybrać formy zakazu chodzenia z urządzeniem reklamowym.

3. Różnicowanie zawartości uchwały

W przeanalizowanych przypadkach pojawia się kwestia modulowania ustaleń uchwały w odniesieniu do różnych obszarów oraz jednoznacznego ich wyznaczenia (wraz z granicami), co w sumie odpowiadałoby lokalnym uwarunkowaniom i celom, jakie stawia sobie gmina w zakresie kształtowania krajobrazu.

Jak pokazują przytoczone przykłady, niewystarczające może być np. odniesienie regulacji uchwały do obszarów zdefiniowanych w odrębnych przepisach. Trudność sprawia również sformułowanie ustaleń dla obiektów podlegających ochronie konserwatorskiej.

Są to niewątpliwie argumenty za przeprowadzeniem prac studialnych i analiz krajobrazowych dla obszaru gminy (lub wybranych istotnych fragmentów), poprzedzających prace nad uchwałą. Takie analizy pozwolą zidentyfikować i umiejscowić w przestrzeni gminy walory krajobrazu, a następnie zadedykować im właściwe regulacje uchwały krajobrazowej.

Przykład

Przykład 1 - ochrona osi widokowych

Rady Gminy Janowice Wielkie w uchwale Nr XXXVI/175/2018 z 19 kwietnia 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (Dz. W. Dolnośląskiego z 24 kwietnia 2018 r., poz. 2243) ustaliła jako jedną z zasad zakaz sytuowania reklam, tablic, urządzeń reklamowych, banerów reklamowych i szyldów na przebiegu osi widokowych.

Ponieważ w uchwale nie zostało sprecyzowane, co należy rozumieć przez oś widokową, ani gdzie na terenie gminy znajdują się przestrzenie, które zostaną objęte tak sformułowanym zakazem, Wojewoda Dolnośląski w Rozstrzygnięciu Nadzorczym Nr Nk-N.4131.35.1.2018.JW1, 30 maja 2018 r. (Dz. W. Dolnośląskiego, poz. 2796) uznał, iż normy wynikające z przepisów uchwały nie pozwalają na precyzyjne określenie, czy w danym miejscu tablica reklamowa, urządzenie reklamowe, baner reklamowy oraz szyld może być zlokalizowany, czy też nie - co powoduje ich sprzeczność z prawem, a w konsekwencji nieważność.

Organ nadzoru nie podważa przy tym potrzeby ochrony osi widokowych przez kompetentne władze gminy.

Swoje stanowisko uzasadnia następująco: Definicja osi widokowej została sformułowana w art. 5 pkt 13a ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, gdzie wskazuje się, że jest to wyobrażalna prosta kierująca wzrok na charakterystyczne elementy zagospodarowania terenu lub terenów.

Posłużenie się taką definicją, która – choć sformułowana na potrzeby ustawy o ochronie przyrody – jest zgodna z jej rozumieniem w nauce architektury krajobrazu również nie pozwala na choćby przybliżone wskazane w jakich miejscach na terenie gminy obowiązywać będzie zakaz sytuowania reklam, tablic, urządzeń reklamowych, banerów reklamowych i szyldów.

Poziom nieprecyzyjności sformułowanego przez radę gminy zakazu jest przy tym na tyle wysoki, że konieczne jest stwierdzenie, iż § 4 ust. 1 pkt 1 lit. i narusza konstytucyjną zasadę przyzwoitej legislacji, będącej elementem zasad demokratycznego państwa prawnego, a zatem art. 2 Konstytucji RP.

Przykład

Przykład 2 - ochrona walorów zabytkowych

W uchwale krajobrazowej Kołbaskowa (uchwała Nr XXXII/324/2017 Rady Gminy Kołbaskowo z 29 maja 2017, Dz. U. W. Zachodniopomorskiego z 5 lipca 2017 r., poz. 2983 ) zawarto zapisy:

1. Lokalizacja tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z zastrzeżeniem § 7 ust. 1, w strefach ochrony konserwatorskiej:

- B: strefie ochrony konserwatorskiej układów przestrzennych zespołów zabudowy;

- K: strefie ochrony krajobrazu, zespołów zieleni komponowanej;

- E: strefie ochrony ekspozycji

oraz na obiektach wpisanych do rejestru zabytków, w ich otoczeniu i na zabytkach nieruchomych ujętych w wojewódzkiej ewidencji zabytków, podlega uzgodnieniu przez właściwy organ do spraw ochrony zabytków. Strefy ochrony konserwatorskiej oraz obiekty wpisane do rejestru zabytków i ich otoczenie oznaczono na załączniku graficznym do uchwały.

2. W strefach ograniczonej ochrony stanowisk archeologicznych obowiązuje uzgadnianie lokalizacji tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, wymagających wykonania robót ziemnych, przez właściwy organ do spraw ochrony zabytków.

Organ nadzoru stwierdził ich nieważność, uzasadniając to następująco:

(…) w przedmiotowej uchwale winna być zawarta kwestia ochrony zabytków, jednak podkreślić należy, że ochrona taka musi być spójna z regulacją ustawową, a ponadto winna mieć uzasadnienie w przepisach upoważniających do jej podjęcia. Wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania przy lokalizacji tablic reklamowych i urządzeń reklamowych zostały określone przez ustawodawcę w art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W związku z powyższym za niedopuszczalne należy uznać - zdaniem organu nadzoru - nakładanie przez radę gminy zadań dodatkowych na organy do spraw ochrony zabytków w uchwale ustanawiającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane.

Na uwagę zasługuje również fakt, iż w wymienionym przepisie ustawy o ochronie zabytków wskazana została forma pozwolenia, w której organy do spraw ochrony zabytków (wojewódzki konserwator zabytków) wyrażają swoją opinię, a nie uzgodnienie, jak postanowiła Rada Gminy Kołbaskowo.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR P-1.4131.257.2017.PH Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 30 czerwca 2017 r. Dz. U. W Zachodniopomorskiego z 5 lipca 2017 r., poz. 2984.

Wojewoda podkreśla również, że samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego nie uprawnia go do scedowania tych uprawnień na inny organ, ani do przekazania przysługującej jej kompetencji innym podmiotom.

Udział konserwatora zabytków

Należy zaznaczyć, że w art. 37b ust. 2, pkt 4) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje udział wojewódzkiego konserwatora zabytków w uzgodnieniu projektu uchwały krajobrazowej w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

Na tym etapie lub nawet wcześniej - na etapie prac analitycznych rada gminy powinna ustalić treść regulacji dotyczących obiektów zabytkowych.

Rozstrzygnięcie wojewody

Rozstrzygnięcie Nadzorcze nr LEX-I.4131.103.2016.RM Wojewody Mazowieckiego z 6 czerwca 2016 r. (Dz. U. W. Mazowieckiego z 10 czerwca 2016 r., poz. 5291) w sprawie uchwały krajobrazowej Ciechanowa:

(…) wskazać należy, iż brak jest podstaw prawnych do regulacji zawartych w § 6 ust. 2 pkt 2 uchwały, w brzmieniu: „2. Na obszarach objętych ochroną prawną konserwatora zabytków ogranicza się wprowadzanie i wielkość tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, poprzez dopuszczenie jedynie: (…) 2) wprowadzania elementów wolnostojących na podstawie studiów obejmujących obszary i przestrzennie wyodrębnione odcinki ulic;”.

Organ nadzoru wskazuje, że to uchwała określająca zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, winna zawierać regulacje w tym zakresie.

Analizy studialne obejmujące obszary i przestrzennie wyodrębnione odcinki ulic w ramach obszarów objętych ochroną prawną konserwatora zabytków, mogą stanowić materiał wejściowy do opracowania stosownych zasad i warunków.

Akt prawa miejscowego, nie posiadający stosownego upoważnienia ustawowego w tym zakresie, nie może być sporządzany, ani w swojej treści nie może zawierać ustaleń o charakterze warunkowym. Powyższe oznacza wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej określonej w przepisie art. 37a ustawy o p.z.p.

Przykład 3 - niejednoznaczne określenie granic

Dla ilustracji tego zagadnienia ponownie można przywołać rozstrzygnięcie organu nadzoru w sprawie uchwały krajobrazowej Ciechanowa, unieważniające zapisy: „Ustala się ogólne zasady umieszczania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych: (…) 2) zabrania się umieszczania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych na terenach: zespołu przyrodniczo -krajobrazowego „Dolina Rzeki Łydyni”, użytku ekologicznego „Bagry”, urządzonej zieleni (w szczególności parków, ogrodów jordanowskich, zieleńców oraz na ich ogrodzeniach), a także w strefie o promieniu 20 m od pomników przyrody”.

Uznano, iż brak jednoznaczności oraz brak możliwości identyfikacji takich granic stanowi normę otwartą, nie możliwą do zastosowania w praktyce. W tej sytuacji nie jest wiadome w odniesieniu do jakiego obszaru zakazy te obowiązują.

Wyłączenie dla sportu

W uchwale krajobrazowej gminy Mysłakowice ustalono wyłączenie od zakazu sytuowania pewnych form tablic i urządzeń reklamowych dla „obiektów sportowych”.

Zdaniem organu nadzoru (…) uchwała może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów, brak jest jednak możliwości, aby zróżnicowanie, co do obowiązujących przepisów następowało w oparciu o inne niż zakreślone w uchwale kryterium terytorialne, w tym ze względu na funkcję obiektów, na których znajdować ma się tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe. Wobec tego § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i naruszeniem przepisu wprowadzającego kryterium różnicowania obowiązujących na obszarze gminy norm, tj. art. 94 Konstytucji RP, w związku z art. 37a ust. 1 i 6 ustawy.

Zarzut niejednoznacznego ustalenia granic obszarów był niejednokrotnie stawiany w indywidualnych skargach na uchwałę krajobrazową Gdańska. Został jednak uznany za bezzasadny wobec wyjaśnień strony zaskarżonej.

Przebieg granic obszarów został w uchwale określony opisowo względem granic ewidencyjnych działek. Zwrócono uwagę na fakt, że rysunek nie jest obligatoryjny i jednoznaczny opis słowny przebiegu granic obszarów powinien wystarczyć.

Rysunek będący załącznikiem do uchwały został podzielony na karty terenu w skali umożliwiającej rozpoznania granic działek ewidencyjnych, po których przebiegają granice obszarów określonych w uchwale. Ponadto sąd nie dopatrzył się naruszenia interesu prawnego skarżących, a jedynie próby wykazania niezgodności z przepisami prawa, co zostało już rozstrzygnięte przez organ nadzoru i nie może być przedmiotem skargi.

Przykład 4 - ochrona krajobrazu a podział geodezyjny

Przykład uchwały krajobrazowej Janowic Wielkich kolejny raz dowodzi, że projektowane przepisy lokalne muszą być zweryfikowane pod względem ich skutku w przestrzeni i faktycznej realizacji celu, jakim jest kształtowanie harmonijnego krajobrazu.

W tym akcie prawa miejscowego, ustalając jedną z zasad sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, banerów reklamowych i szyldów wskazano, że zabrania się ich sytuowania w strefie o promieniu 20 m od pomników przyrody, za wyjątkiem sytuowania na odrębnej działce geodezyjnej.

Bardzo obrazowo wyjaśnił ułomność tego przepisu organ nadzoru w swoim rozstrzygnięciu: Nie trudno wyobrazić sobie sytuację faktyczną, w której drzewo będące pomnikiem przyrody znajduje się na środku otwartej przestrzeni (pola), a jednocześnie na granicy działki geodezyjnej. W takiej sytuacji norma pozwalająca na postawienie urządzenia reklamowego w odległości 1 m od drzewa (ale na działce geodezyjnej sąsiadującej z działką, na której rośnie drzewo), przy jednoczesnym zakazie lokalizowania takiego urządzenia w odległości 19 m od drzewa (gdy miałoby to nastąpić na terenie działki geodezyjnej, na której rośnie drzewo), nie znajduje żadnego uzasadnienia.

Ostatecznie przepis został uznany za nieważny, przy następującym uzasadnieniu: Wprowadzone wyodrębnienie sytuacji, w której tablice reklamowe, urządzenia reklamowe, banery reklamowych i szyldy mogą być stawiane w bezpośrednim sąsiedztwie pomników przyrody (o ile będą lokalizowane na innej działce geodezyjnej niż ta, na której znajduje się pomnik przyrody) ma charakter dyskryminujący i wypacza istotę regulacji uchwały, której celem jest kształtowanie zasad krajobrazowych.

Podział geodezyjny nieruchomości nie stanowi elementu krajobrazowego, tzn. że nie jest on widoczny w przestrzeni (choć oczywiście pośrednio wpływa na to, w jaki sposób przestrzeń ta jest kształtowana). Nie stanowi on zatem relewantnego odniesienia do formułowania zasad i warunków sytuowania elementów służących lokalizowaniu reklam.

Innymi słowy, z punktu widzenia krajobrazowego bez znaczenia jest to, na jakiej działce geodezyjnej znajduje się np. urządzenie reklamowe. Istotna jest zaś relacja tego urządzenia do innych obiektów i elementów kształtujących przestrzeń.

4. Procedura przyjmowania uchwały

Większość zarzutów stawianych zapisom uchwał krajobrazowych dotyczy ich zawartości merytorycznej, a kwestie proceduralne stanowią nieznaczną część.

Przykład zaskarżenia gdańskiej uchwały krajobrazowej:

Strona skarżąca podniosła, że zasadny jest wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości bowiem:

-  po pierwsze, w toku procedury planistycznej zmierzającej do uchwalenia uchwały reklamowej zaniechano dokonania ponowienia uzgodnień i opinii oraz zaniechano ponowienia wyłożenia projektu zaskarżonej uchwały do publicznego wglądu, pomimo wprowadzenia do niego istotnych przedmiotowo i odnoszących się do całego obszaru objętego zaskarżoną uchwałą, zmian;

- po drugie, zdecydowana większość uchybień dotyczy wadliwości przepisów o charakterze ogólnym, irracjonalne więc byłoby stwierdzanie nieważności przepisów zawierających definicje legalne, jedynie w odniesieniu do nieruchomości strony skarżącej;

- po trzecie, zgodnie z art. 37a ust. 5 upzp uchwała reklamowa musi zasadniczo obejmować obszar całej gminy, jeśliby zatem stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały jedynie w odniesieniu do jednej nieruchomości, wówczas pozostała część zaskarżonej uchwały, byłaby rażąco sprzeczna z ww. przepisem;

- po czwarte, zaskarżona uchwała nie reguluje wszystkich wskazanych w przepisach kompetencyjnych kwestii (nie reguluje gabarytów niektórych przewidzianych obiektów);

- po piąte, sąd administracyjny nie posiada kompetencji do wypełnienia ww. luk w zaskarżonej uchwale;

- po szóste, zaskarżona uchwała, jako oparta na przepisach, które są w sposób oczywisty niekonstytucyjne (naruszają zasadę ochrony praw nabytych), również sama w sobie, sprzeczna jest z Konstytucją RP.

Sąd nie podzielił poglądu skarżącego, gdyż: wszelkie zmiany wprowadzone do uchwały wynikały z uwzględnienia w części lub w całości zgłoszonych uwag. W tej sytuacji brak było podstaw do ponownego wyłożenia projektu uchwały do publicznego wglądu, przede wszystkim dlatego, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje procedury ponownego wyłożenia projektu uchwały do publicznego wglądu, czy wymogu ponownego uzyskiwania uzgodnień czy opinii, jak czyni to w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy studium.

Takie działanie rady miasta byłoby sprzeczne z prawem i wykroczyłaby poza przyznane jej kompetencje. Organ podkreślił, że przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały zrealizowano w pełni wymogi dotyczące trybu procedowania uregulowanego w art. 37b upzp.

Rozstrzygnięcie to bazuje również na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 523/17, w którym sąd przychylił się do skargi rady miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody.

Orzecznictwo

Niezasadne są natomiast, w ocenie sądu, zarzuty organu nadzoru dotyczące naruszenia procedury uchwalania uchwały reklamowej ze względu na brak powtórzenia opinii właściwych organów (art. 37b ust. 1 pkt 3, pkt 4, pkt 6, pkt 7 upzp) po rozpatrzeniu uwag zgłoszonych w trakcie procedowania. Określony bowiem w art. 37b upzp katalog czynności związanych z procedurą sporządzania projektu uchwały reklamowej jest zupełnie odrębnym uregulowaniem aniżeli w przypadku procedowania nad studium, co reguluje art. 11 upsp, czy też prowadzenia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 17 upzp.

Z uwagi na kompleksowy charakter wspomnianych unormowań proceduralnych brak jest jakichkolwiek przesłanek do zastosowania art. 17 pkt 13 upzp.

Oznacza to, że w przypadku złożenia uwagi do projektu uchwały i jej uwzględnienia, uchwała podlega stosownej korekcie, natomiast w razie nieuwzględnienia uwagi organ wykonawczy gminy zamieszcza ją w wykazie uwag nieuwzględnionych i wraz z projektem uchwały reklamowej przedkłada radzie gminy.

Ustawodawca nie przewidział w tym przypadku obowiązku ponowienia procedury, w szczególności uzgodnień, opiniowania lub wyłożenia do publicznego wglądu (vide: Ustawa krajobrazowa. Komentarz do przepisów wprowadzonych w związku ze wzmocnieniem narządzi ochrony krajobrazu, autorzy: A. Fogel (red.), G. Goleń, A. Staniewska – Lex). Natomiast należy stwierdzić, że tryb przewidziany art. 37b Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  został zachowany.

Autor: Bogumiła Olkowska