Inwestycje wyjęte spod prawa (budowlanego w czasie epidemii)

Przepisy tzw. tarczy antykryzysowej stworzyły okno czasowe umożliwiające realizację inwestycji budowlanych - bez konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, pozwolenia na budowę, czy stosowania regulacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Co więcej. w oknie czasowym możliwe było podjęcie działań inwestycyjnych wobec zabytków bez konieczności uzyskania zgody konserwatora. Jedynym warunkiem realizacji było wystąpienia związku między działaniami inwestycyjnymi a przeciwdziałaniem COVID-19. Okno czasowe zamknęło się 5 września 2020 r., gdy przepisy je tworzące utraciły moc. W tym czasie rozpoczęto wiele budów, obecnie o trudnym do jednoznacznego określenia statusie prawnym.

Przepisami ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, która weszła w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, tj. 8 marca 2020 r. (dalej ustawa COVID-owa), do polskiego systemu prawnego został wprowadzony przepis art. 12.

Zawartość  artykułu 12

Zgodnie z art. 12 ustawy COVID-owej do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie mają zastosowania przepisy dwóch podstawowych ustaw regulujących procesy inwestycyjne. Nie mają zastosowania przepisy Prawa budowlanego oraz przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dodatkowo, do działań związanych z planowaniem i realizacją inwestycji, zgodnie z omawianym art. 12 ustawy COVID-owej, nie mają zastosowania przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, nie obowiązują także przepisy wydane na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy o działalności leczniczej.

Rozbudowa artykułu 12

Pierwotnie przepis art. 12, oprócz wskazanego, swoistego zwolnienia z obowiązku stosowania podstawowych ustaw regulujących proces inwestycyjny, nie zawierał żadnych innych regulacji, w tym dotyczących procedury rozpoczęcia robót budowlanych.

Zgodnie z nowelizacją ustawy COVID-owej z 31 marca 2020 r. regulacja została uzupełniona (art. 12 następnie był później jeszcze kilkukrotnie zmieniony) o wskazanie, że prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W informacji należało określić - w przypadku prowadzenia robót budowlanych - rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. W przypadku zmiany sposobu użytkowania - dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Nadzór nad robotami

Uzupełniony art. 12 ustawy COVID-owej regulował również kwestie kierownictwa oraz nadzoru nad robotami budowlanymi prowadzonymi na podstawie tego przepisu i wskazywał, że w sytuacji gdy rozpoczęcie danych robót budowlanych, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor jest obowiązany zapewnić objęcie kierownictwa oraz nadzoru nad tymi robotami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiednich specjalnościach.

Zapamiętaj!

Jedyną sytuacją, w której omawiany przepis art. 12 ustawy COVID-owej przewidywał wydanie decyzji była sytuacja, gdy prowadzenie robót budowlanych powoduje zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Wówczas organ administracji architektoniczno-budowlanej, w drodze decyzji niezwłocznie ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń ich prowadzenia (decyzja ta podlega natychmiastowemu wykonaniu).

Cel uchylenia Prawa budowlanego

Jak się wydaje celem omawianej regulacji było umożliwienie powstawania budynków, ich przebudowy, czy też zmiany sposobu użytkowania celem przeznaczenia ich na miejsca udzielania świadczeń zdrowotnych lub miejsca odosobnienia i odbywania kwarantanny.

Jednakże przepis nie wskazywał jednoznacznie na taki cel prowadzonych robót budowlanych i takie przeznaczenie budynku, a jedynie warunkował możliwość skorzystania z regulacji wystąpieniem związku między inwestycją, a przeciwdziałaniem COVID-19.

Szerokie znaczenie przepisów

Przez pojęcie „przeciwdziałanie COVID-19” ustawa COVID-owa nakazuje rozumieć nie tylko działania bezpośrednio przeciwdziałające chorobie zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2 - które to literalne brzmienie nakazywałoby ścisłe powiązanie działań inwestycyjnych z działalnością leczniczą lub przygotowania miejsc odbywania kwarantanny -  ale wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych (art. 2 ust. 2).

Z uwagi na to, że realizacja robót budowlanych wiąże się z zatrudnieniem szeregu pracowników, czy zakupem materiałów budowlanych, a w czasie stanu epidemii wiele osób jest zagrożonych utratą pracy lub pracę utraciło – już samo ich zatrudnienie powinno zostać uznane za przeciwdziałanie negatywnym skutkom społeczno-gospodarczym wystąpienia choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2, bez konieczności przeznaczania powstających budynków na miejsca odbywania kwarantanny, czy miejsca zamieszkania personelu medycznego lub mieszkania o obniżonym czynszu dedykowane osobom, których sytuacja finansowa w związku z epidemią uległa pogorszeniu.

Tym samym na podstawie omawianego art. 12 ustawy COVID-owej inwestor mógł rozpocząć budowę inwestycji mieszkaniowej np. osiedla domów jednorodzinnych, budynków wielorodzinnych, bez konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, uzyskania pozwolenia na budowę, czy zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Bez decyzji o warunkach zabudowy

Brak konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oznaczał brak konieczności zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, tj. umożliwiał realizację inwestycji niewpasowanej w otoczenie ani pod względem funkcji, jak i parametrów.

Odstąpienie od konieczności wydania decyzji o warunkach zabudowy oznacza też możliwość realizacji inwestycji na terenie niedostosowanym do jej przyjęcia, tj. nieuzbrojonym, bez dostępu do drogi publicznej.

Konsekwencje dla użytkowników

Brak obowiązku stosowania Prawa budowlanego oznaczał nie tylko brak konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę, ale także brak konieczności przestrzegania warunków technicznych, tak obejmujących wymagania co do minimalnej wielkości mieszkania, jego doświetlenia, jak i odległości od granicy działki, liczby miejsc parkingowych, czy odległości od granicy działki, czy ściany lasu.

Ingerencja w zabytki

Dodatkowo, na podstawie omawianego art. 12 ustawy COVID-owej, inwestor nie miał obowiązku stosowania ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Brak obowiązku przestrzegania tej regulacji umożliwiał realizacje inwestycji wymagającej ingerencji w zabytek, również poprzez dokonanie jego rozbiórki – bez konieczności uzyskania odpowiednich zgód od konserwatora zabytków. Co więcej, oznaczał możliwość realizacji inwestycji wbrew postanowieniom uchwał dotyczących parków kulturowych, które obejmują zazwyczaj najcenniejsze historycznie, turystycznie i wizualnie części miast.

Przepisy, które nie zostały wyłączone

Jednocześnie omawiany przepis art. 12 ustawy COVID-owej nie wyłącza żadnych innych przepisów regulujących kwestie związane z lokalizacją i realizacją inwestycji. Do najważniejszych tego rodzaju regulacji należą przepisy z zakresu ochrony środowiska i przyrody.

Są to przepisy ustaw o:

  • udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - regulujące kwestie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;
  • ochronie przyrody - które przewidują ograniczenia w zagospodarowaniu terenu i korzystaniu z gruntu na obszarach cennych przyrodniczo (przy inwestycjach w grę wchodzą przede wszystkim parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu oraz obszary Natura2000),
  • ochronie gruntów rolnych i leśnych - wymagające dla lokalizacji zabudowy nierolniczej na gruntach klas I-III uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś ten wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Istotnymi regulacjami dotyczącymi procesów inwestycyjnych, które nie zostały wyłączone przez art. 12 ustawy COVID-owej, są przepisy Prawa wodnego nakazujące uzgodnienie realizacji inwestycji zlokalizowanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią z Wodami Polskimi, oraz przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, która zabrania lokalizowania elektrowni wiatrowych na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i w pobliżu zabudowań mieszkalnych.

Tym samym wszystkie te ustawy miały zastosowanie przy realizacji robót budowlanych prowadzonych na podstawie art. 12 ustawy COVID-owej, a realizowana inwestycja nie mogła naruszać ich przepisów. W przypadku zaś realizacji inwestycji niezgodnie z nimi, inwestor musi się liczyć z negatywnymi konsekwencjami podjętych działań.

Utrata mocy artykułu 12

Jak już wspomniano, omawiany art. 12 przestał obowiązywać 5 września 2020 r. Utrata mocy nastąpiła na podstawie przepisów tej samej ustawy, która wprowadziła regulację do polskiego systemu prawnego, a mianowicie na podstawie art. 36  ust. 1 ustawy COVID-owej. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że art. 12 traci moc po upływie 180 dni od dnia wejścia ustawy w życie.

Konsekwencje ustawy COVID-owej

Niemal półroczne obowiązywanie omawianego artykułu 12 ustawy COVID-owej przyczyniło się do otwarcia wielu procesów inwestycyjnych prowadzonych bez decyzji wymaganych w standardowych sytuacjach. Obecnie niezmiernie trudno jest określić status prawny tych przedsięwzięć.

Wyłączenie stosowania Prawa budowlanego oznacza również odejście od stosowania regulacji dotyczących nadzoru i uprawnień inspektorów nadzoru budowlanego, a także dotyczących istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego.

Obecnie przepis wyłączający Prawo budowlane już nie obowiązuje, ale roboty budowlane nie zostały ukończone. Brak jest jednoznacznych regulacji wskazujących czy wobec rozpoczętych działań mają zastosowanie przepisy dawne czy obecnie obowiązujące.

Tym samym nie jest możliwe jednoznaczne wskazanie, czy dana inwestycja może być uznana za samowolę budowlaną np. w sytuacji realizacji wbrew treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest też możliwe określenie jak będzie wyglądała procedura, w przypadku konieczności zasadniczej zmiany realizowanego zamierzenia inwestycyjnego, tj. istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego - w sytuacji gdy brak jest tego rodzaju dokumentów.

Nie jest również możliwe jednoznaczne określenie, czy w przypadku gdy realizacja inwestycji spowodowała szkodę w mieniu właścicieli nieruchomości sąsiednich, np. poprzez ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości w wyniku zbliżenia się do granicy działki lub zacienienia, właścicielowi takiej nieruchomości będzie przysługiwało roszczenie odszkodowawcze, którego podstawą jest wyłączony przepisem art. 12 ustawy COVID-owej przepis art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Autor: Tatiana Tymosiewicz